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      積極發揮地方立法試驗功能
      2021-08-19 09:46:00  來源:中國社會科學報  作者:楊登峰

      與改革開放的漸進模式相適應,我國法律制度的變革也具有漸進性和試驗性。其試驗方式主要有兩種:一是地方政策試點,即在創制新法律制度或修改舊法律制度之前,在取得授權的前提下,通過局部試點積累經驗、創造條件,待條件成熟后再通過立法在全國推廣。二是地方立法試驗,即在國家制定統一立法之前,允許地方立法機關先行立法,在地方進行試驗,為國家統一立法的制定探索路徑、鋪設條件。

      地方立法的試驗功能和特征

      我國地方立法的功能具有多元性,必須充分揭示和認識它的試驗性。按照立法事權和功能,我國地方立法可分三類:一是屬于國家立法事項,在法律、行政法規已經作了規定的情形下,為執行法律、行政法規的規定,根據本行政區域的實際情況作具體規定,通常稱之為實施性地方立法”;二是屬于地方性立法事項,地方性法規根據本行政轄區內社會實踐的需要,創制性地就相關事項作出規定,通常稱之為“創制性地方立法”;三是屬于上位法的立法事項,在上位法沒有立法的情形下,地方性法規或者地方政府規章根據實際需要,先行就有關事項作出規定。人們往往稱這種立法為“先行性地方立法”。

      先行性地方立法也是新法律規范的創設,本質上仍屬于創制性立法,因此,先行性和創制性是其基本特征,但除了這兩點之外,先行性地方立法更為重要的特征在于代位性、補充性、暫時性和試驗性。所謂代位性,即從立法主體看,它是在本位立法主體未及時履行立法職能的情形下,由下位立法主體開展的替代性立法行為。所謂補充性,即從規范關系看,它是在上位立法應規定但還未規定從而存在立法“缺漏”的情形下,對相關“缺漏”進行補充立法的行為。所謂暫時性,即從時間效力看,這種立法的施行是受限的或者暫時的,要么在上位法制定后自行終止,要么法律本來規定了其效力期限。立法法規定,先行制定的地方性法規在國家制定法律或者行政法規后,同法律或者行政法規相抵觸的自動失效;先行制定的地方政府規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的,應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。所謂試驗性,即從法律變遷看,先行性地方立法旨在為上位法的制定積累經驗、創造條件。上述六個特征中,先行性、代位性、暫時性是其形式特征,創制性、補充性和試驗性是功能特征,而創制性與補充性又最終統一于試驗性。因此試驗性才是“先行性地方立法”的本質特征,將其稱為“試驗性地方立法”才能更好地揭示它所擔負的立法使命。

      地方試驗立法的基本形態與結構

      針對試驗性地方立法或地方立法試驗,2000年制定的《立法法》已作了一些規定,2015年修改的《立法法》作了進一步補充和完善。目前,我國試驗性地方立法主要有三種形態:一是經濟特區的先行試驗立法;二是地方性法規的先行試驗立法;三是地方政府規章的先行試驗立法。這三種試驗立法各有其優勢與特征。

      經濟特區的先行試驗立法基于經濟特區先行先試的戰略地位,《立法法》對其立法事項范圍沒有限定,包括《立法法》第八條規定的法律保留事項在內,試驗事項范圍較大。不過,這種先行試驗立法權僅為經濟特區所在地地方立法機關所特有,且以全國人大及其常委會的特別授權決定為依據,不具有普遍性。地方性法規的先行試驗立法,源于《立法法》第七十三條第二款的一般性規定,是全國所有省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會和設區的市的人民代表大會及其常務委員會所享有的,具有普遍性。不過,它的試驗范圍限于《立法法》第八條規定的法律保留事項之外的其他國家立法事項,小于經濟特區的先行試驗立法權限;但即便這樣,其試驗范圍仍屬國家立法事項,成功經驗可為國家立法所吸收,試驗成果會在全國范圍內產生廣泛影響。地方政府規章的先行試驗立法,源于《立法法》第八十二條第五款的一般性規定,為所有省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府所享有,也具有普遍性;但它的試驗范圍限于地方性事務,是在“應當制定地方性法規但條件尚不成熟的”情形下,因行政管理迫切需要進行的,成功經驗僅能為地方立法所吸收,試驗成果僅在相應地域內產生影響。上述三種先行試驗立法構成了我國地方先行試驗立法的三個層次和基本結構,是推動我國法律體系穩步發展和變革的重要動力。

      地方先行試驗立法的基本原則

      要積極發揮先行試驗立法功能,就應當遵循以下原則。第一,堅持黨領導立法原則。堅持黨對全面依法治國的領導是習近平法治思想的首要要求。而《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出,建設中國特色社會主義法治體系,必須堅持立法先行,發揮立法的引領和推動作用,抓住提高立法質量這個關鍵?!稕Q定》同時也提出,要“加強黨對立法工作的領導,完善黨對立法工作中重大問題決策的程序”。據此,堅持黨對全面依法治國的領導首先就要堅持黨對立法的領導,地方先行試驗立法涉及重大體制和重大政策調整的,應當依程序報相關黨委討論決定。

      第二,堅持制度創新原則。不論是經濟特區的先行試驗立法、地方性法規的先行試驗立法,還是地方政府規章的先行試驗立法,都是在上位立法主體尚未就有關事項制定法律規則的情形下,或者基于改革的需要,或者基于地方治理的需要進行的立法活動。于此情形,制度創新不僅是地方先行試驗立法的根本特征,更是其根本使命,通過創制新的法律規范引領和推動改革,促進國家法律制度變革,是其根本價值所在。因此,地方先行試驗立法必須勇立改革潮頭,以制度創新為己任,為國家立法和地方立法變革鋪路架橋。

      第三,堅持科學與民主立法原則。制度創新并不是不顧客觀實際的蠻干,也不是無視民意的“單干”?!稕Q定》和《立法法》都把科學立法、民主立法作為立法的第一和第二基本原則??茖W立法要求立法必須反映事物發展規律和地方經濟社會發展實際,要求廣泛吸納專家學者參與立法,發揮他們的專業優勢和聰明才智。民主立法要求立法必須反映人民意志、得到人民擁護,要求健全立法機關和社會公眾溝通機制,拓寬公民有序參與立法途徑,廣泛凝聚社會共識。毫無疑問,地方先行試驗立法也必須遵循和堅持這些原則。

      第四,堅持依憲、依法立法原則。依憲、依法立法是立法的又一基本原則,地方先行試驗立法也不能例外。堅持依憲、依法立法,首先,要堅守地方試驗立法權限。經濟特區先行試驗立法必須以授權決定賦予立法權限為條件,地方性法規的先行試驗立法必須以《立法法》第八條規定的保留事項之外的國家立法事項為邊界,地方政府規章只能以地方性法規的地方立法權限為邊界,不能超越。其次,不能抵觸上位法,地方性法規不能違背憲法的基本理念以及法律或者行政法規的基本原則,地方政府規章不能在沒有法律、法規依據的情形下,設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。

      第五,堅持地方特色原則。地方性先行試驗立法,尤其是地方性法規,即便是就國家立法事項先行創制新的法律規范,也要根據本地的具體情況和實際需要進行。地方政府規章的先行試驗立法本就是針對地方立法事務的,自然要根據地方行政管理的迫切需要來進行。只有地方先行試驗立法具有鮮明的地方特色,才能形成地方試驗立法的多樣性,才能形成地方立法的競爭性和立法經驗的可比較性,才能真正發揮地方立法的試驗功能。

      地方先行試驗立法的有效推進

      自2000年《立法法》規定地方先行試驗立法制度以來,享有立法權的地方人大及其常委會和地方人民政府進行了積極探索,為推進國家立法和地方立法變革發揮了重要作用。尤其在行政管理領域,如政府信息公開、行政決策與執法程序、社會信用制度建設等方面,都發揮了積極作用,為國家立法和地方立法開創了新局面,積累了豐富經驗。但還存在一些不容忽視的問題。

      第一,對地方立法試驗功能的認識還不到位,積極發揮地方立法試驗功能的自覺性、主動性還不夠。第二,對地方先行試驗立法的權限界定不夠清晰,一定程度上還存在地方先行試驗立法逾越立法權限的現象。第三,地方試驗立法身份意識不清,不易辨識,難以與其他實施性立法、創制性立法相區別。第四,缺乏專門針對地方先行試驗立法的立法評估,有試無驗的現象普遍存在。第五,與地方先行試驗立法不景氣相對應,法學界對地方試驗立法的研究也不夠,反哺地方先行試驗立法的能力不足??偠灾?,法律界更多關注地方立法的實施功能和創制功能,較少關注甚至忽視了地方立法的試驗功能,沒有充分發揮地方立法為國家立法先行先試和積累經驗的作用,一些地方立法試驗不夠規范。

      圍繞以上問題,為進一步發揮地方先行試驗立法功能,應當從以下幾個方面加以規范和推進。第一,地方立法主體應當充分認識地方立法的試驗屬性,樹立積極參與和推動國家法律變革的意識,自覺發揮地方立法的試驗功能。第二,嚴格劃定地方先行試驗立法事項范圍,尤其是明確地方性法規和地方政府規章的試驗立法權限,依法行使地方立法試驗權,依法有序推進試驗立法。第三,增強地方試驗立法身份標識意識,自覺地在立法(或立法說明)中標識試驗立法條款的先行試驗性,便于認識,也便于接受審查、檢驗。第四,及時、客觀地評價地方先行試驗立法的實施效果,將先行試驗立法的有益經驗及時上升為正式立法,在更廣大的范圍和更高的法律淵源層面推廣。第五,順應地方先行試驗立法的實踐需要,積極開展地方試驗立法理論研究,助力地方立法試驗順利開展。

      【作者系南京師范大學中國法治現代化研究院研究員。本文系國家社科基金重大項目“新時代中國改革創新試驗的法治問題研究”(18ZDA134)階段性成果?!?/p>

      (轉載需注明來源:江蘇智庫網)
        編輯:蔡陽艷  
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