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      以法治改革試驗提升國家級新區治理效能
      2021-08-19 17:54:00  來源:中國社會科學報  作者:吳歡

      國家級新區是由國務院批準設立,承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區。國家級新區高質量發展離不開高水平法治的保駕護航,更離不開法治改革試驗對治理效能的提升。近年來,浦東、濱海、雄安等19個國家級新區堅持改革創新,積極先行先試,突出體現創新依法治理體制機制的試驗示范作用,創造了一系列可復制、可推廣的法治改革經驗,成為高水平制度型開放高地和區域法治先行典型樣本。需要進一步追問的是,作為國家與區域、改革與法治、理論與實踐交匯點的國家級新區法治改革試驗,具有哪些實踐類型,遵循何種學理脈絡,其法理要義和分析框架如何把握,又有著怎樣的運行機理和發展路徑。

      實踐類型與學理脈絡

      國家級新區法治改革試驗具有豐富的實踐類型。時間維度上,從1992年浦東新區獲批到2017年雄安新區面世,國家級新區法治改革試驗已有近30年發展歷程,黨的十八大以來更是駛入全面深化的快車道??臻g維度上,19個國家級新區合理布局在東中西部地區,資源稟賦、發展基礎和戰略任務各不相同,探索實施的法治改革試驗也各具特色,如浦東新區自貿法治改革、兩江新區金融法治創新和江北新區科創法治保障等。內容維度上,國家級新區法治改革試驗廣泛存在于立法、行政、司法和守法等法治全過程?!渡綎|省青島西海岸新區條例》等創制性地方立法為新區深化改革創新提供了有力制度供給,經濟社會管理權限下放為新區加強依法治理建構了科學職能體系,跨區劃管轄與巡回審判等司法改革舉措為新區維護社會公平打造了暢通救濟途徑,“黨建+網格”“互聯網+普法”“區塊鏈+治理”等創新探索廣泛應用于新區法治社會建設實踐。

      國家級新區法治改革試驗有著深厚的學理脈絡。就歷史方位而言,國家級新區法治改革試驗是新時代社會主要矛盾變化的生動投影。在我國社會主義初級階段,法治改革本質上是法治上層建筑的自我完善,會對經濟社會發展起到能動的反作用。隨著中國特色社會主義進入新時代,我國法治領域的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的法治新需求同不平衡不充分的法治發展之間的矛盾。新時代國家級新區法治改革試驗從矛盾的主要方面入手,積極因應法治領域主要矛盾新變化,以區域法治改革推動國家法治發展,以法治創新成果回應人民法治需求,將為新區高質量發展提供堅實法治保障。就理論淵源而言,國家級新區法治改革試驗導源于改革與法治辯證關系的時代發展。在傳統法學理論看來,改革與法治之間頗有張力。改革具有變易性,法治追求穩定性,能否在法治軌道上推進改革,如何用改革的辦法發展法治,論者常常莫衷一是,以至于出現有關“良性違法”的學術爭鳴。黨的十八大以來,習近平總書記全面部署改革與法治“雙輪驅動”戰略布局與實踐格局,及時提出“凡屬重大改革都要于法有據”等重要論斷,深刻闡明“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”的核心要義。在習近平法治思想指引下,改革與法治辯證關系的理論命題實現了新的時代發展。從新時期的浦東探索到新時代的全面開花,國家級新區法治改革試驗不斷地豐富著改革與法治的理論,并深深地鑲嵌于國家治理現代化的進程。當前國家級新區建設已進入深水區,大多數新區疊加著自貿試驗片區、先導示范區等身份屬性,營商環境尚需優化,政策紅利趨于同質,發展瓶頸亟待突破。這就更加需要用法治方式凝聚改革共識,在法治下推進改革,在改革中完善法治,讓法治真正成為新區發展核心競爭力。就學理資源而言,國家級新區法治改革試驗見證并檢驗了社會科學研究的區域轉向。區域發展研究范式在我國方興未艾,“行政發包制”“晉升錦標賽”“模糊行政”等跨學科理論模型,可以從不同側面解釋國家級新區法治改革試驗的發生學機理與實踐方法論,法學界也提出了區域法治發展、地方法治先行等富有現實關懷的學術主張。依托這些學理資源和智識洞見,在新時代新階段深入推進國家級新區法治改革試驗,有助于深化改革與法治的理論命題,進而在國家法治的整體框架中妥善吸納區域法治的改革成果。

      法理要義與分析框架

      國家級新區法治改革試驗的法理要義是法治先行先試。習近平總書記強調指出,對實踐條件成熟的,要堅持改革決策與立法決策相統一、相銜接,立法要主動適應改革需要,積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用,做到重大改革于法有據,改革與法治同步推進。對實踐條件還不成熟、需要先行先試的,要嚴格依照法定程序作出授權,在若干地區開展改革試點,既不允許隨意突破法律紅線,也不允許簡單以現行法律沒有依據為由遲滯改革,確保改革與法治良性互動。在習近平總書記重要論述指引下,一系列中央和地方政策法律文件賦予國家級新區法治先行先試權,包括先行立法、變通規定、復制推廣和試錯免責等豐富的內容要素。在國家級新區法治改革實踐中,既有以創制性立法引領新區改革發展的一面,也有以授權性決定鼓勵新區試點探索的一面。無論是條件成熟之際的立法先行,還是條件不成熟時的依法先試,法治精神都貫穿于國家級新區法治改革試驗始終,充分體現了新時代改革與法治辯證法的理論穿透力與實踐指導力。

      以習近平法治思想為指導,基于國家級新區法治改革試驗的實踐類型、學理脈絡與法理要義,一個概括性的法理分析框架得以顯現。第一,堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一是新區法治改革試驗的首要戰略任務。必須堅持黨對新區法治改革試驗的集中統一領導,堅持以人民為中心統籌謀劃新區法治改革試驗各項工作,堅持在法治軌道上推進新區治理體系和治理能力現代化。第二,新區法治改革試驗是中國特色社會主義法治道路的生動體現和實踐發展。既要立足當前,運用法治思維和法治方式解決新區改革發展面臨的深層次問題,又要著眼長遠,筑法治之基、行法治之力、積法治之勢,促進新區各方面制度更加成熟定型,為新區事業發展提供長期性的制度保障。第三,“授權決定+改革試點+復制推廣+立法保障”是新區法治改革試驗行之有效的運行模式。試驗者,以嘗試檢驗之,驗證后推廣之;法治改革試驗者,試驗場域與改革判準皆為法治。以“證照分離”改革為例,2015年浦東新區根據國務院要求率先開展該項改革試點,上海市人大常委會和國務院隨后通過和頒布暫停實施有關法規文件的授權決定。在浦東新區試點工作取得顯著成效基礎上,國務院于2017年印發指導意見,推動浦東經驗在更多新區復制推廣。至2019年,國務院《優化營商環境條例》明確規定“國家推進‘證照分離’改革”,該項改革試點有了堅實立法保障。第四,構建市場化法治化國際化營商環境是新區法治改革試驗大有可為的重點任務。在深入貫徹新發展理念、加快構建新發展格局的新形勢下,作為國家級高水平對外開放戰略平臺,新區法治改革試驗要以打造國際一流營商環境為重點,持續推進貿易和投資自由化便利化,持續深化商品和要素流動型開放,穩步拓展規則、規制、管理、標準等制度型開放。第五,堅持規劃先行和恪守法定程序是新區法治改革試驗有序推進的重要保障。法治改革試驗是法治發展領域的“摸著石頭過河”,必須同加強頂層設計相結合,充分發揮新區法治建設規劃的引領作用,并將其有機融入新區經濟社會發展總體規劃。同時,程序合法是實體合法的重要保障,新區法治改革試驗的醞釀與決策、報批與授權、實施與推廣等各項工作,都要嚴格依照法定程序和管理權限妥善推進。第六,國家級新區法治改革試驗有其必要的法治限度。一是不得超越社會主義初級階段基本國情,二是必須堅持黨的集中統一領導,三是不得以改革試驗之名破壞國家法制統一,四是不得超出授權決定范圍,五是不得違背法定程序要求。

      運行機理與發展路徑

      國家級新區法治改革試驗具有深刻的運行機理。一是政治站位高。國家級新區不同于傳統行政區和普通開發區,其設立布局、發展定位、建設目標、政策配給和總體規劃等重大事項均由中央決策確定。如此高度政治站位為新區法治改革試驗注入了強大政治勢能,使之得以高位協調、順利推進。二是戰略任務重。各國家級新區均從不同角度和側面承擔著先行先試深化拓展中國特色社會主義道路的時代使命和戰略任務。圍繞新區使命任務開展的法治改革試驗具有全局性示范意義,旨在解決法治領域突出問題和法治中國建設重難點問題。三是發展基礎好。國家級新區區位優勢顯著,發展環境優質,且多系打破原有行政區劃后組建的綜合功能區,享有上級下放的管理權限和多區疊加的政策優勢。在此基礎上推進法治改革試驗歷史包袱小、政策空間大、創新能力強、發展后勁足。四是推進動力強。國家級新區在符合中央部署要求前提下,享有廣泛的自主發展權、自主改革權、自主創新權。新區法治先行先試既是自上而下的改革要求,更是自下而上的主動創新;既憑籍頂層設計的建構偉力,更扎根基層實踐的內生動力。五是運行方式活。國家級新區多采用大部制設計思路,逐漸形成了高站位協調、扁平化管理、項目化運作、市場化調節、激勵性考評的治理職能運行方式。以此種靈活高效的方式推進新區法治改革試驗,問題導向強、決策鏈條短、執行效率高。六是制度保障足。國家級新區法治改革試驗是“新生事物”,需要強有力的制度化保障。從實踐來看,中央和地方已為其打造了體制改革、機制創新、權力下放、試點授權、經驗總結、推廣復制、容錯糾錯等全方位制度保障體系。

      概括而言,國家級新區法治改革試驗根源于改革開放以來,尤其是黨的十八大以來形成的中國特色社會主義法治發展道路在實踐中的不斷豐富發展,是新時代區域法治發展和中國法治現代化時代進程的生動體現。展望未來,國家級新區法治改革試驗可沿著如下路徑進一步深化發展,以期將新區制度優勢更好轉化為治理效能。一是完善新區相關立法體系。有關新區在條件成熟時可復制推廣濱海等新區經驗,推動所在區域有權機關創制新區專項立法,為新區建設發展保駕護航,也為國家層面新區立法探索方向。二是深化新區法治政府建設?,F階段法治政府建設要直面難啃的硬骨頭,實現率先突破。有關新區可聚焦規范行政決策程序、健全政府守信踐諾機制、加強行政執法協調監督等問題深化示范創建。三是加強新區司法改革創新。在堅持司法權是中央事權的前提下,有關新區可結合實際在新型司法機構設立、新興領域司法服務和多元化、國際化、專業化糾紛解決機制建設等方面推出創新舉措。四是推進新區法治社會建設。法治社會建設是新區法治改革試驗新的實踐生長點。有關新區可根據中央頂層設計,在弘揚法治社會核心價值、健全公共法律服務體系、推進基層社會治理法治化等方面加強試點工作。五是構建國際一流營商環境。營商環境是新區可持續發展的關鍵軟實力。有關新區要從構建新發展格局的戰略高度,圍繞完善投資促進和保護機制,創新貿易綜合監管模式,依法保障金融領域開放,完善知識產權保護運用體系等議題,著力深化改革。

      【作者系南京師范大學法學院副教授,中國法治現代化研究院研究員。本文系國家社科基金重大招標項目“新時代中國改革創新試驗的法治問題研究”(18ZDA134)的階段性成果?!?/p>

      (轉載需注明來源:江蘇智庫網)
        編輯:蔡陽艷  
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